國務院法制辦負責人就《保安服務管理條例》答記者問
2009年10月13日，溫家寶總理簽署國務院令，公布了《保安服務管理條例》（以下簡稱條例），條例自2010年1月1日起施行。日前，國務院法制辦負責人就條例的有關問題回答了記者提問。
問：為什么要制定條例？
答：隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和社會公眾安全需求的日益提高，保安服務業(yè)得到了迅速發(fā)展。1984年12月，深圳市公安局組建了全國第一家保安服務公司。此后二十多年來，全國由公安機關組建的保安服務公司發(fā)展到2800余家、保安從業(yè)人員達200余萬人。專業(yè)化的保安服務擔負了大量保護人身安全、財產(chǎn)安全和維護社會治安秩序的任務，對于增加就業(yè)也發(fā)揮了一定的作用。但是，保安服務工作中也存在一些亟須加以規(guī)范的問題：一是除經(jīng)公安機關批準成立的保安服務公司外，大量保安組織和人員從事的保安服務活動，還沒有納入公安機關的監(jiān)管范圍。二是對保安員入門條件缺乏規(guī)范，日常管理不嚴格，一些保安員利用工作上的便利進行違法犯罪活動，從實際情況看，出問題的又以未納入公安機關監(jiān)管的保安員占多數(shù)。三是保安員缺乏培訓，服務不夠規(guī)范，引發(fā)與客戶的矛盾，甚至釀成治安案件。因此，迫切需要在總結實踐經(jīng)驗的基礎上，制定保安服務管理條例，依法規(guī)范保安服務活動。此外，2006年3月公安部決定將對保安服務的管理由公安機關既直接經(jīng)辦又負責監(jiān)管，調整為公安機關只負責監(jiān)管。這一重大調整，也需要通過立法建立規(guī)范的管理制度。
問：制定條例經(jīng)過了哪些過程？
答：作為保安服務主管部門，公安部十分重視保安服務業(yè)的建設和發(fā)展，積極推進保安服務制度的改革和完善，以加強管理，更好地為經(jīng)濟建設和社會安全服務，此前已經(jīng)制定了一系列規(guī)章制度，對保安服務業(yè)進行規(guī)范。隨著形勢的發(fā)展，制定一部系統(tǒng)規(guī)范保安服務的行政法規(guī)逐漸提上了議事日程。保安立法的時機逐漸成熟。制定保安管理方面行政法規(guī)的工作先后被列為2007年國務院立法工作計劃二檔項目、2008年和2009年國務院立法工作計劃一檔項目。公安部在認真總結保安服務工作經(jīng)驗的基礎上起草了《保安服務業(yè)管理條例（送審稿）》，報請國務院審議。國務院法制辦又反復征求了中央國家機關和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的意見，召開了專家論證會，還通過“中國政府法制信息網(wǎng)”公開向社會各界征求意見。在此基礎上，法制辦會同公安部反復研究修改，形成了《保安服務管理條例（草案）》。2009年9月28日，國務院第82次常務會議審議并原則通過了這個草案。2009年10月13日，溫家寶總理簽署第564號國務院令，公布了這個條例，條例自2010年1月1日起實施。
問：請簡要介紹一下保安服務條例的主要內(nèi)容？
答：（一）明確了保安服務的范圍。
為了將保安服務活動全部納入公安機關監(jiān)管，條例對保安服務范圍作了三個方面的規(guī)定：一是保安服務公司根據(jù)保安服務合同，派出保安員為客戶單位提供的門衛(wèi)、巡邏、守護、押運、隨身護衛(wèi)、安全檢查以及安全技術防范、安全風險評估等服務；二是機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位招用人員從事的本單位門衛(wèi)、巡邏、守護等安全防范工作；三是物業(yè)服務企業(yè)招用人員在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)開展的門衛(wèi)、巡邏、秩序維護等服務。其中，自行招用保安員的機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和物業(yè)服務企業(yè)，在條例中統(tǒng)稱自行招用保安員的單位。
（二）規(guī)定了保安服務公司的行業(yè)準入制度和自行招用保安員的單位的備案制度。
保安從業(yè)單位，包括保安服務公司和自行招用保安員的單位兩類，其中保安服務公司中包括從事武裝守護押運服務的保安公司。根據(jù)保安從業(yè)單位的不同特點，條例作了三個方面規(guī)定：一是設立保安服務公司應當經(jīng)公安機關許可，有不低于人民幣100萬元的注冊資本，有住所和提供保安服務所需的設施、裝備，有符合條件的保安員、管理人員，有健全的管理制度。二是設立從事武裝守護押運服務的保安服務公司，還應當符合國務院公安部門的規(guī)劃和布局，有10倍于一般保安公司的注冊資本，由內(nèi)資控權，有符合國家規(guī)定條件的守護押運人員。三是自行招用保安員的單位應當向公安機關備案，且不得在本單位以外或者物業(yè)管理區(qū)域以外提供保安服務。此外，條例還對保安服務公司取得許可的具體程序作了規(guī)定。
（三）對保安員的條件和保安員的管理、培訓以及權益保障作了規(guī)定。
保安員是保安服務的具體承擔者，一方面要嚴格管理，另一方面也要保障其合法權益。為此，條例作了三個方面的規(guī)定：一是明確了擔任保安員的條件，規(guī)定經(jīng)公安機關考試、審查合格并留存指紋等人體生物信息的，發(fā)給保安員證。二是明確保安從業(yè)單位對保安員負有管理和培訓責任。三是規(guī)定了保安員的權益保障。
（四）對保安服務行為作了規(guī)范。
保安服務行為與公民、法人的人身安全、財產(chǎn)安全密切相關，為了規(guī)范保安服務行為，條例作了四個方面的規(guī)定：一是保安服務公司應當與客戶單位簽訂保安服務合同并至少留存2年備查，對擬提供的保安服務的合法性應當進行核查。二是設區(qū)的市級以上地方人民政府確定的治安保衛(wèi)重點單位不得聘請外商獨資、中外合資、中外合作的保安服務公司提供保安服務。三是保安員為履行職責可以進行查驗有關證件、登記、巡邏和守護等活動，但不得限制他人人身自由、搜查他人身體、阻礙依法執(zhí)行公務。從事武裝守護押運的保安員需要使用槍支的，依照《專職守護押運人員槍支使用管理條例》的規(guī)定執(zhí)行。四是保安從業(yè)單位對在保安服務中形成的監(jiān)控影像資料和報警記錄應當至少留存30天，且不得刪改、擴散。
（五）對保安服務的監(jiān)督管理作了規(guī)定。
為了對保安服務活動實施有效的監(jiān)督管理，條例作了四個方面的規(guī)定：一是公安部負責全國保安服務活動的監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府公安機關負責本行政區(qū)域內(nèi)保安服務活動的監(jiān)督管理工作。二是公安機關應當指導保安從業(yè)單位建立健全相關管理制度，并負責督促落實。三是公安機關應當公布投訴方式，受理投訴，并及時調查和處理。四是國家機關及其工作人員不得設立保安服務公司，不得參與或者變相參與保安服務公司的經(jīng)營活動。
問：保安員的權益保障問題一直是社會關注的焦點，請您談談條例對保安員的權益保障作了哪些規(guī)定？
答：保安員是一個高風險職業(yè)，直接處在保護公民、法人和其他組織安全和協(xié)助維護社會治安的第一線，在執(zhí)勤服務工作中極易受到不法分子的侵襲，安全風險較大。2001年至2008年全國就有31300多名保安員負傷、309名保安員犧牲，其中僅2008年就有6859名保安員負傷、49名保安員犧牲。保安員待遇不高、傷殘死亡撫恤沒有保障也是影響保安隊伍穩(wěn)定的突出問題。為保護保安員合法權益，增強保安服務工作的吸引力、凝聚力，促進保安隊伍的建設和發(fā)展，條例對保安員權益保障問題作出了明確規(guī)定：一是規(guī)定保安員依法從事保安服務活動，受法律保護。保安員在保安服務中可以采取查驗、巡邏、守護、安全檢查、報警監(jiān)控和設立臨時隔離區(qū)等措施。二是規(guī)定保安從業(yè)單位應當根據(jù)崗位需要，為保安員配備必要的裝備。三是規(guī)定保安員有權拒絕保安從業(yè)單位或者客戶單位的違法指令，保安從業(yè)單位不得因保安員不執(zhí)行違法指令而解除與保安員的勞動合同，降低其勞動報酬和其他待遇，或者停繳、少繳依法應當為其繳納的社會保險費。四是保安從業(yè)單位應當依法保障保安員在社會保險、勞動用工、勞動保護、工資福利、教育培訓等方面的合法權益，應當與保安員簽訂勞動合同，參加社會保險，并應當根據(jù)保安服務崗位的風險程度為保安員投保意外傷害保險。保安員因工傷亡的，依照國家有關工傷保險、烈士褒揚的規(guī)定享受工傷保險、撫恤優(yōu)待。
問：為什么條例對從事武裝守護押運的保安服務公司規(guī)定了“符合國務院公安部門的規(guī)劃、布局要求”和“國有獨資或者國有資本占注冊資本總額51%以上”的條件？
答：武裝守護押運服務涉及到槍支的使用和管理，為了使武裝守護押運服務資源得到充分、有效利用，避免盲目競爭，有必要對從事武裝守護押運服務的保安服務公司的數(shù)量和布局進行控制。因此，條例授權國務院公安部門負責武裝守護押運服務的規(guī)劃、布局。
武裝守護押運服務直接關系社會的安全、穩(wěn)定，在全面參考世界上其他國家的現(xiàn)行做法和兼顧我國國情的基礎上，條例規(guī)定只有國有獨資或者是國有資本占注冊資本總額的51%以上的保安服務公司才可以從事武裝守護押運業(yè)務。
問：為什么要提取、留存保安員的指紋等人體生物信息？
答：隨著信息技術和電子政務的發(fā)展，指紋等人體生物信息管理已成為社會管理的常用手段，應用范圍越來越廣，如銀行保管箱、養(yǎng)老金等。
保安服務涉及公民、法人的人身安全、財產(chǎn)安全，也關系社會秩序的維護，需要從技術手段等方面加強對保安員的監(jiān)管。提取、留存保安員指紋等人體生物信息，既可以通過信息比對，加強保安員錄用前審查，有效地將有違法犯罪記錄或者違法犯罪在逃人員排除出保安隊伍，確保保安隊伍純潔、可靠，讓用戶放心，增加社會公眾的安全感，又可以加強對保安員的保護，防止和減少發(fā)生問題時對保安員的無端猜疑。在《保安服務管理條例（草案）》向社會公開征求意見過程中，就有群眾建議將保安員的指紋信息和DNA信息納入到保安服務管理信息系統(tǒng)，以便更好的對保安員進行管理。在國外保安立法中，例如美國等國也有關于留存保安員指紋等人體生物信息的規(guī)定。
問：條例為什么規(guī)定保安服務公司應當對客戶單位要求提供的保安服務的合法性進行核查并留存保安服務合同？
答：條例規(guī)定保安服務公司對保安服務要求進行合法性審查，目的在于避免為走私、盜竊、搶劫、販毒等違法犯罪行為提供保安服務，以維護社會公共安全。保安服務公司通過對保安服務對象和提供服務的內(nèi)容、服務方式、合同內(nèi)容等相關事項進行審查，可以第一時間發(fā)現(xiàn)問題，有利于預防違法犯罪行為的發(fā)生。
保安服務活動往往涉及客戶單位的安全，有的保安服務合同也涉及到國家安全、國家秘密和重大社會利益，合同在履行過程中出現(xiàn)的問題有時在合同履行完畢后才能發(fā)現(xiàn)，因此留存保安服務合同對于確保保安服務公司和客戶單位的合法權益，分清各自的責任和義務，確保國家安全、國家秘密的安全及重大社會利益都具有非常重要的意義。
問：為什么條例規(guī)定外商獨資、中外合資、中外合作的保安服務公司不得為設區(qū)的市級以上地方人民政府確定的關系國家安全、涉及國家秘密等治安保衛(wèi)重點單位提供保安服務？
答：保安服務業(yè)是服務業(yè)的一部分部分，不屬于我國承諾的對外開放服務貿(mào)易的范疇。因此，可以通過制定條例規(guī)定我國的保安服務是否對外開放。此外，美國、法國等國保安法規(guī)也有類似規(guī)定，明確核電站等涉及國家安全、國家秘密的部門和重要設施的保安不得由非本土保安企業(yè)提供。在充分征求有關部門意見和借鑒有關國家做法的基礎上，條例規(guī)定外商獨資、中外合資、中外合作的保安服務公司不得為設區(qū)的市級以上地方人民政府確定的關系國家安全、涉及國家秘密等治安保衛(wèi)重點單位提供保安服務。
問：為什么保安服務公司跨省級行政區(qū)域提供保安服務要向服務所在地公安機關備案？
答：條例規(guī)定跨省級行政區(qū)域提供保安服務需要進行備案主要有兩點考慮：一是保安服務公司由省級人民政府公安機關核發(fā)保安服務許可證，保安服務公司在省內(nèi)的服務活動都可以得到有效監(jiān)管，但是一旦跨省提供保安服務，服務所在地的省市兩級公安機關因為不掌握有關情況而無法進行有效監(jiān)管，因此，保安服務公司應將有關情況向服務所在地公安機關備案，便于公安機關對其服務活動進行監(jiān)管。二是僅規(guī)定備案而沒有規(guī)定由公安機關批準主要是為了打破保安服務市場的地區(qū)封鎖和地區(qū)壟斷，鼓勵保安服務公司跨省開展業(yè)務，引導保安服務公司依法開展良性競爭，防止服務所在地公安機關因地區(qū)利益抵制外省保安服務公司拓展業(yè)務而不予批準的現(xiàn)象發(fā)生。
問：為什么條例規(guī)定執(zhí)行武裝守護押運任務可以設立臨時隔離區(qū)？
答：武裝守護押運的對象都是貴金屬、貨幣、文物等貴重物品，受到犯罪分子侵害的風險較高。為了確保押運物品的安全，在押運物品裝卸過程中，從事武裝守護押運服務的保安員經(jīng)常通過拉設警戒線、隔離帶、排列人墻等方式將押運的物品與周邊隔離形成一個相對安全的區(qū)域，這是工作任務的需要。但是臨時隔離區(qū)的設置可能對公民的正常活動造成一定影響，由于沒有法律依據(jù)，保安員設立的臨時隔離區(qū)有時得不到群眾的認可和配合，個別人為了省時間、少走路經(jīng)常穿越臨時隔離區(qū)，導致與保安員發(fā)生沖突。因此，有必要在條例中賦予從事武裝守護押運服務的保安員設立臨時隔離區(qū)的權利。同時，條例也規(guī)定設置臨時隔離區(qū)應當盡量減少對公民正?；顒拥挠绊?。
問：條例實施以后保安從業(yè)單位、保安培訓單位、保安員管理新舊制度如何銜接？
答：自1984年以來，根據(jù)國家有關文件要求，各地公安機關已經(jīng)設立了2800多家保安服務公司和一些保安培訓機構，許多企事業(yè)單位也設立了內(nèi)部保安組織，全國各地已有數(shù)百萬保安員從事各類保安服務工作。正確、妥善處理這些《條例》實施前已經(jīng)設立的保安從業(yè)單位、保安培訓機構和正在從業(yè)的保安員，做好新舊制度的銜接，保障保安服務業(yè)的正常經(jīng)營秩序，確實是條例實施后首先要解決的問題，也是維護條例的嚴肅性、權威性的需要。
為確保保安服務業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展，并結合我國各地保安服務業(yè)發(fā)展不平衡的實際情況，條例規(guī)定，本條例施行前已經(jīng)設立的保安服務公司、保安培訓單位，應當自本條例施行之日起6個月內(nèi)重新申請保安服務許可證、保安培訓許可證；本條例施行前自行招用保安員的單位，應當自本條例施行之日3個月內(nèi)向公安機關備案。
鑒于保安員數(shù)量龐大，組織培訓和考核任務繁重，且保安從業(yè)單位的保安服務工作不能停止，條例規(guī)定，本條例施行前已經(jīng)從事保安服務的保安員，自本條例施行之日起1年內(nèi)由保安員所在單位組織培訓，經(jīng)設區(qū)的市級人民政府公安機關考試、審查合格并留存了指紋等人體生物信息的，發(fā)給保安員證。
